КТО В ДОМЕ ХОЗЯИН?

Законодательные проблемы составления сметы и бюджетного финансирования образовательного учреждения

Специальная папка с материалами для директора школы появится теперь в вашей библиотеке, если ее до сих пор не было. В этой рубрике мы будем печатать материалы,  которые вы могли бы положить директору на стол, и при этом они были бы полезны не только ему, но и вам.

Почему материалы для директора появляются именно в нашей газете? Потому что, во-первых, библиотека – информационный центр для всех, а во-вторых, чтобы библиотекарь и директор могли строить вместе самую лучшую библиотеку, библиотекарь должен понимать возможности и права и директора, и свои, а директор – права пользователей и работников библиотеки и требования к ней.

По сути, мы уже открыли эту директорскую папку в прошлом номере публикацией «Разрешено все, что не запрещено» (БШ № 5). И сегодня, как обещали, мы попытаемся разобраться в том, каковы права директора в отстаивании реально необходимого финансирования школы. И библиотекарю это знать нужно. Ведь право каждого учащегося пользоваться всеми современными источниками информации заложено в законе «Об образовании» (ст. 50, п. 4), а значит, подлежит государственному финансированию и может быть заложено в смете отдельной статьей.

Все проблемы российского образования сводятся в итоге к одному лаконичному отказу – крылатой фразе «Денег нет!» Видимо, потому, что «Денег есть!» ...как-то не по-российски...

Однако перед началом календарного года каждый директор муниципальной школы или детского сада закладывает мину под свое образовательное учреждение, отдавая на откуп чиновникам разных мастей возможность формирования сметы (бюджетной заявки) возглавляемого им учреждения.

Хотелось бы подробнее остановиться на нормативно-правовом регулировании процедуры составления и утверждения сметы ОУ.

В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) данная процедура упомянута, но не более того. Законодатель, таким образом, сделал вид, что с финансированием бюджетных учреждений проблем не существует.

В соответствии со ст. 9 БК РФ установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и исполнения относится к компетенции органов местного самоуправления.

Мало того, бюджетный процесс в части формирования и исполнения финансирования ОУ в связи с существующими пробелами в федеральном законодательстве, находится вне правового поля. Что и дает возможность местным чиновникам творить финансирование ОУ по желанию чьей-то левой ноги.

Главным и существеннейшим пробелом является отсутствие образовательного стандарта основного общего образования, который в соответствии с п. 4 ст. 7 ФЗ «Об образовании» устанавливается федеральным законом. В связи с чем создается правовая неопределенность в определении самого понятия муниципальной услуги, предоставляемой ОУ, и определении цены данной услуги. Законодательное отнесение финансирования образования к вопросу местного значения, а не к государственному полномочию, переданному муниципалитетам, означает не что иное, как фактический отказ государства от конституционной обязанности выступать в качестве контрагента в данных отношениях. Эту правовую неопределенность порождает также затянувшаяся дискуссия об отсутствии государственного образовательного стандарта, что дает повод оплату образовательных услуг считать скорее вопросом совести депутатов местных представительных органов, утверждающих муниципальные бюджеты, чем вопросом права.

В.Христенко, зам. председателя правительства РФ, в «Российской газете» от 17.02.2001 г. признался: «Вопреки конституционному принципу местное самоуправление перегружено несвойственными ему государственными функциями, что, с одной стороны, размывает ответственность за их выполнение и, с другой – подрывает саму идею самоуправления».

Хотя в действительности автор настоящей статьи считает возможным доказать фактическую величину минимальной бюджетной обеспеченности ОУ.

Федеральная власть, как в большинстве случаев и субъекты Федерации, своих обязанностей по установлению нормативов финансирования ОУ не исполнили (ч. 3, 4 ст. 41 ФЗ «Об образовании»). Данный норматив иногда устанавливают органы муниципальной власти. Конкретный норматив финансирования, достаточный для покрытия текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования ОУ, должен быть отражен в договоре с учредителем – муниципальным органом власти (ч. 1. ст. 41 ФЗ «Об образовании»).

Цена образовательной услуги, оказываемой муниципалитетом, имеет существенное значение также по многим конкретно указанным в федеральном законодательстве и Конституции РФ причинам.

Можно упомянуть о множестве законов и личных прав граждан, начиная от права на госфинансирование домашнего обучения ребенка (ФЗ «Об образовании» ст. 52, п. 3) до Конвенции ООН «О борьбе с дискриминацией в области образования».

Приведем один пример. Несмотря на то, что для потребителей образовательных услуг договор услуги носит безвозмездный характер, они (потребители – родители, ученики) по общему правилу могут реализовать свое законное право на информацию об исполнителе и об услугах (ст. 8–10 ФЗ «О защите прав потребителей»), а стало быть, на информацию о бюджете конкретной школы.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, в соответствии с ст. 31 ФЗ «Об образовании» органы местного самоуправления ответственны за ежегодную публикацию показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в ОУ, расположенных на подведомственных им территориях. Только по одному этому основанию могут быть признаны несоответствующими законодательству все без исключения бюджеты в России по частной жалобе любого гражданина.

В моем распоряжении есть документ, откровенно и прямо раскрывающий подлинную причину отсутствия до настоящего времени государственного образовательного стандарта. Это копия письма заместителя главы администрации одного из богатейших российских городов-доноров, адресованного депутатам местной Думы с нижайшей и убедительной просьбой воздержаться от утверждения местных нормативов финансирования ОУ (далее дословно) «...в противном случае руководители ОУ получат возможность их законного истребования в судебном порядке». Если экстраполировать данную позицию исполнительной власти муниципалитета на федеральный уровень, то она, на мой взгляд, является идентичной.

Однако уже существующих позитивных (действующих) нормативных актов вполне достаточно, чтобы руководителю обосновать смету ОУ в требуемом полном размере.

Ведь общее образование – это величина объективная. Основным формирующим ее документом является базисный учебный план для школ и соответствующая программа для ДОУ. На основании его, а также ст. 13, 32, 35, 40, 41 ФЗ «Об образовании», действующих СНиПов, санитарных норм и правил, действующей ЕТС, действующих норм по наполняемости классов и групп, действующих медицински обоснованных норм питания, действующих норм обеспеченности образовательного процесса учебными материалами (заметим: к ним относятся в библиотеке не только учебники!), действующих локальных актов ОУ – на этом основании любой бухгалтер сможет рассчитать минимальную бюджетную обеспеченность, то есть минимально допустимую стоимость образовательной услуги в данном конкретном ОУ на очередной финансовый год.

Мы невольно коснулись еще одной проблемы, связанной с тем, что бюджетное законодательство не учитывает особенности осуществления образовательного процесса – бюджетное планирование и утверждение сметы производится на очередной финансовый год, а учебный год календарно с финансовым не совпадает. В связи с этим финансовые органы не принимают смет ОУ, рассчитанных на учебный год – с 1 сентября по 31 августа.

Смета на очередной финансовый год должна составляться реально, исходя из потребностей ОУ, а не исходя из возможностей бюджета. Данный финансовый документ с обосновывающими его приложениями должен быть подписан руководителем и главбухом ОУ, а также должны быть материальные следы его направления (пересылки) распорядителю бюджета – почтовая квитанция или входящий штамп о приеме документа. Автор далек от мысли, что в практически повсеместно сложившихся феодально-крепостнических отношениях руководителей ОУ с исполнительной властью кто-либо, рискуя должностью, попытается отстаивать, истребовать заявленное финансирование с помощью судебных процедур.

Но как минимум эта представленная реальная бюджетная заявка будет необходима в интересах относительного должностного и служебного благополучия руководителей и иных работников ОУ.

В распоряжении автора имеются положительные решения арбитражных судов, когда предметом иска являлось отстаивание права ОУ на финансирование в требуемом и обоснованном с правовой точки зрения объеме. Одно из них будет приведено на с. 7.

Ведь в случае их возможного привлечения в дальнейшем к дисциплинарной, административной и, не дай бог, уголовной ответственности за должностные правонарушения наличие документированного отказа в утверждении требуемой сметы в большинстве случаев минимизирует возможность доказывания причинно-следственной связи между действием (бездействием) привлекаемого к ответственности и последствиями происшедшего.

С позиции права на сегодняшний день в России создана ситуация, когда руководитель ОУ, как, впрочем, и его работники, в принципе не может нести никакой ответственности за свою деятельность: тарифно-квалификационные характеристики на федеральном уровне недействительны, а контракты с руководителями в подавляющем большинстве случаев отсутствуют, то есть никаких должностных обязанностей у руководителей (если они не указаны в Уставе ОУ) не существует. И если иметь письменное доказательство в виде отказа финансирования деятельности ОУ в требуемом минимально необходимом объеме, то о какой ответственности руководителя может идти речь?

Кроме того, при прохождении очередной процедуры лицензирования, аттестации, аккредитации ОУ сокращенная вышестоящим начальством смета (в среднем – пятикратно) не помешает в процессе поиска требуемого консенсуса с проверяющими разной масти. В стремлении обезопасить себя, своих подчиненных, сохранить учреждение всеми возможными способами в ситуации, когда отношения в образовательной сфере строятся не на основе права, а «по понятиям», автор ничего предосудительного не видит. Таков закон жанра.

В связи с тем, что муниципалитеты, хоть и со скрипом, но согласны пока финансировать лишь исключительно расходы ОУ на зарплату, чаще всего руководителям приходится отстаивать при подаче сметы необходимость наличия в ОУ требуемых должностей и их нормы труда.

В подавляющем большинстве муниципалитетов представляемые директорами сметы проходят первоначально через финансистов т.н. роно, проверяющих их «обоснованность».

Фундаментальными «основаниями для обоснования» чиновникам видятся все возможные и невозможные документы рекомендательного характера, подобранные списком по принципу «ни шагу назад, ни копейки лишней».

Как правило, урезая сметы, чиновники основываются на следующих замшелых актах:

– Письмо Министерства труда и социального развития РФ № 1018 – 20 от 23.10.2000;
– «Типовые штаты ДДУ», утвержденные приказом Минпроса СССР от 31.12.1971 года, с изменениями от 04.06.90;
– Нормативы по определению численности штата и персонала, занятого по обслуживанию ДДУ, разработанные и утвержденные приказом Минтруда РФ № 88 от 21.04.93;
– Тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников образования и т.п.

Ни один из указанных документов не действует, является нелигитимным и не может порождать никаких правовых последствий. Ни один из этих т.н. актов не зарегистрирован в Минюсте РФ – в регистрации тарифно-квалификационных характеристик отказано по причине их несоответствия закону.

Ни в одном действующем нормативно-правовом акте федерального уровня не установлено никаких ограничений по штатной численности того или иного образовательного учреждения.

Мало того, в соответствии с п. 4, 9, 10, 11 ст. 32 ФЗ «Об образовании» решение всех кадровых вопросов отнесено к компетенции ОУ, является одним из вопросов, решаемых им самостоятельно, автономно. Единственное рекомендуемое ограничение: при формировании штатного расписания необходимо соблюдение чувства меры и здравого смысла.

Чем больше образовательные программы и учебные планы ОУ отличаются от т.н. типовых, тем чаще возникает у них рассматриваемая «проблема» т.н. тарификации.

Часто задают вопрос: если ОУ автономно и самостоятельно в определении своей кадровой численности, обязаны ли учредители финансировать его численность? Федеральные законы данную бесспорную обязанность учредителя декларируют.

Однако в феодальной российской действительности составляемая руководителем бюджетная заявка так или иначе будет удовлетворена лишь в зависимости от возможностей местного бюджета. То есть реализация конституционного права граждан на образование поставлена в зависимость от уровня экономического развития территории и от личных взаимоотношений руководителя ОУ с органами местной власти.

И все же на основании всего изложенного в этой статье бороться за финансирование своей школы возможно.

Дмитрий РАСТИМЕШИН,
адвокат, советник министра образования