|
|||
5 августа 2004 года Государственной думой был принят в последнем чтении проект федерального закона о внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ”», а 8 августа 2004 года был утвержден Советом Федерации. 22 августа Закон был подписан президентом. Он вступит в силу после официального опубликования. Данным законом утверждены многочисленные изменения в федеральные законы РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В статье дан анализ изменений в ФЗ «Об образовании» (далее по тексту – Закон). Обсуждаемые изменения являются самыми масштабными за период с 1996 года, после того как была дана фактически новая редакция первого в стране образовательного закона. За истекшие 8 лет в Закон было внесено 17 непринципиальных изменений федеральными законодателями и Конституционным судом РФ. Кроме того, действие некоторых норм Закона было приостановлено в течение последних нескольких лет федеральными законами. Вновь принимаемый закон предполагает внесение сразу 35 изменений в ныне действующую редакцию. Несмотря на то, что указанные изменения и дополнения расцениваются властью как чисто формальные, некоторые из них имеют практическое значение. Приводим наиболее важные из них. Отмена государственной гарантии на денежную компенсацию негосударственным школам, на детей, получающих общее образование в них и лицам, чьи дети получают образование дома, ранее установленная ст. 5, п. 4; ст. 40, п. 8; ст. 41 п. 6 Закона. Такое право было у НОУ по ст. 5, п. 4. Это новшество коснется сектора исключительно негосударственных образовательных учреждений, в котором обучаются не более 0,4 % от общего числа учащихся в России. При этом государство и сейчас компенсирует, по разным оценкам, не более 5 % от общих расходов на содержание частных школ. А теперь эта компенсация полностью отменена. Ст. 11.1 Закона существенно преобразована. По воле законодателя возник очередной гражданско-правовой уродец – некая «государственная образовательная организация» – ГОО. С момента введения в лексический оборот этого фантома автору не удалось встретить ни единого устного либо печатного разъяснения значения данного словосочетания. В статье есть оговорка, что так называемые ГОО создаются в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Гражданским же кодексом РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрены следующие организационно-правовые формы:
Возможно, речь идет о том, что, по замыслу законодателя, несколько каких-либо органов государственной власти захотят объединиться в одну из вышеперечисленных некоммерческих организаций с целью оказания образовательных услуг. Оставим эти мудрые предвидения на совести законодателей. В ст. 13 Закона внесены дополнения, в соответствии с которыми уставы образовательных учреждений, помимо установленных ранее требований, должны содержать: д) запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение движимого и недвижимого имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения; е) порядок распоряжения движимым и недвижимым имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) открытие счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений). Кроме того, во избежание имевших место ранее разногласий и споров, в том числе судебных, между коллективами ОУ и учредителем по поводу принятого коллективом, но не утверждаемого учредителем устава, введен пункт, устраняющий этот существовавший ранее законодательный пробел, для чего внесены соответствующие изменения в п. 2 ст. 13 Закона, который гласит, что порядок утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения устанавливается Правительством Российской Федерации, а государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, – органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образовательного учреждения – органом местного самоуправления. В ст. 16 введено положение, упраздняющее существовавшие ранее льготы для некоторых категорий граждан на внеконкурсное поступление в муниципальные ссузы и вузы. Таким образом федеральный законодатель вполне логично предоставил муниципалитетам самостоятельно планировать расходы на высшее и среднее образование, исходя из собственных представлений о приоритетах. Одним из деструктивных, по мнению автора, нововведений является аннулирование гарантии государственной финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечение доступности образовательных услуг ДОУ для всех слоев населения, ранее установленных ст. 18 п. 2 Закона. Хотя фактически эти гарантии давно не действовали, существовали слабые надежды, что в связи с ежегодным увеличением профицита бюджета государство, возможно, повернется когда-либо лицом к детям. Не повернулось. Значительно изменена (в связи с начатой реорганизацией властной вертикали) ст. 28 Закона, определяющая компетенцию федеральных органов власти и управления образованием в отрасли. В компетенцию РФ теперь не входит установление обязательных ставок МРОТ и должностных окладов работников ОУ, льгот различным категориям обучающихся и работникам всех ОУ, кроме находящихся в ведении госорганов федерального уровня. Таким образом, реализуется порочная тенденция «кто раздает льготы – тот их и финансирует», в результате чего в скором времени будут практически ликвидированы все льготы, так как большая часть бюджетов субъектов РФ дефицитная. Законом (ст. 28) также определено, что отныне органы федерального уровня снимают с себя ответственность за издание учебной литературы и изготовление учебных пособий. На этом фоне и в логической взаимосвязи норм закона выглядит абсурдным недавнее присвоение Министерством науки и образования самому себе права утверждать перечни школьных учебников и издательств. Теперь жестко разграничены компетенция и полномочия органов государственной власти и управления образованием между уровнем региона и муниципалитета в русле введенного в 2003 году разграничения между ними статей финансирования школы. Компетенция и ответственность образовательного учреждения, регулируемые ст. 32 Закона, не претерпели существенных изменений. Довольно позитивным видится нововведение в ст. 33 Закона, в соответствии с которым каждый орган исполнительной – государственной или муниципальной – власти будет теперь самостоятельно определять порядок создания подведомственных ему образовательных учреждений. Аннулировано положение, запрещающее отказывать в регистрации вновь создаваемого ОУ по мотиву нецелесообразности. Формулировки закона, где ранее перечислялись органы, имеющие право осуществлять контроль и лицензирование ОУ, обобщены, и теперь это «уполномоченные органы исполнительной власти». Конкретизироваться это понятие будет, очевидно, в подзаконных актах. Симптоматично, что в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 34 Закона (дословно: «…ОУ может быть реорганизовано в иную образовательную организацию в соответствии с законодательством…»), «образовательное учреждение», исходя из смысла этой нормы, является одной из разновидностей сугубо виртуального пока понятия «образовательная организация». Это пока единственное, что определенно известно сообществу об указанном фантоме, введенном в законодательный оборот. Аналогично изменениям, внесенным ст. 33 Закона, в соответствии с дополнениями к ст. 34 порядок ликвидации образовательных учреждений каждый орган исполнительной власти на своей территории будет определять сам. В соответствии с новой редакцией ст. 37 Закона упраздняются ведомственные органы управления образованием. Это повлечет, таким образом, массовое переподчинение образовательных учреждений, ранее находившихся, например, в ведении органов управления культурой, медициной и др., региональным и федеральным органам управления образованием. Во избежание возникающих повсеместно противоречий в судебной и иной правоприменительной практике в соответствии с новой редакцией ст. 39, п. 7 обобщено понятие «средств, полученных за счет внебюджетных источников». Исключена необходимость согласия совета ОУ для сдачи в аренду помещений и имущества ОУ. Ст. 40 Закона «Государственные гарантии приоритетности образования» исключена законодателем. То есть теперь полностью отменены налоговые льготы, кроме установленных Налоговым кодексом. В соответствии с новой редакцией ст. 41 Закона исключена возможность финансирования по договору с учредителем. Теперь законодатель остановился на понятии «финансовый норматив». Увы, но повсеместная практика в отрасли свидетельствует о том, что ни прежнего договора, ни нового норматива власть исполнять не будет. В соответствии с изменениями к ст. 43 Закона исключена возможность для государственных и муниципальных ОУ иметь расчетный счет в банке, им разрешено лишь иметь лицевой счет в казначействе. Фактически такое положение дел уже давно сложилось в связи с принятием Бюджетного кодекса и лишь теперь зафиксировано в отраслевом Законе. Полностью исключенные из закона пункты 3, 4, 5 ст. 43 лишили ОУ финансовой самостоятельности. В названии ст. 50 Закона понятие «социальная защита обучающихся» заменено на словосочетание «социальная поддержка». Соответственно из п. 6 данной статьи исключена фраза об обязанности учредителя обеспечивать обучающимся питание и льготный проезд. Кроме того, полностью упразднены льготы для обучающихся в негосударственных ОУ. Также государство освободило себя теперь от существующей ранее (впрочем, лишь на бумаге) обязанности по трудоустройству выпускников. В ст. 51 п. 6 государство освободило себя также от не выполняемой им обязанности компенсировать инфляционный рост на охрану здоровья и питание учеников. Ст. 54 Закона, не выполняемая до 2000 года, после чего приостанавливаемая в ежегодном Законе о госбюджете на будущий год, определяющая зарплату педагога не ниже средней по промышленности, также благополучно отменена. В соответствии с измененным названием ст. 55 Закона у педагогов теперь нет ни гарантий, ни льгот, а есть их «социальная поддержка». Все льготы сельским и молодым учителям отменены. А компенсация за методлитературу педработникам нефедеральных ОУ будет теперь выплачиваться по решению соответствующего органа исполнительной власти и подвергаться налогообложению. Представляется, что причина столь скоропостижного и единогласного принятия данного закона – его абсолютная бесполезность и традиционная неисполняемость. Он попросту не решает ни единой проблемы отрасли, а точнее, он абсолютно бесполезен и к тому же не затрагивает ничьих финансовых интересов – ни Федерации в целом, ни субъектов Федерации. Принятый закон малоэффективен как для образования в целом, так и для каждой конкретной школы, педагога и семьи. Теперь у людей отняли и надежду. А у Закона – статус самого демократичного, по оценкам экспертов, в мире. С точки зрения правового регулирования данный нормативный акт продолжает оставаться сугубо декларативным и никого ни к какому конкретному действию не обязывает. За нарушение приведенных в законодательном документе норм никто ответственности не несет с 1992 года. Фактически изменения лишь узаконили реально существующее более 12 лет положение дел в школьном образовании. По отношению к данному акту невольно хочется вложить в уста вновь избранных законодателей оптимистичное булгаковское: «Душили мы их, душили!» Оптимистичное – потому что российская школа обречена пережить и эту, и все очередные реформы бюджетной системы и властной вертикали, и все остальные незначительные неприятности. |
Подробности